Direito constitucional e outras matérias de direito público. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Omissão estrutural do poder público na adoção de medidas para a redução da letalidade policial. Quadro crônico de grave violação de direitos humanos e fundamentais. Homologação parcial do plano de redução da letalidade policial. Obrigatoriedade de respeito aos princípios de uso proporcional da força, cabendo às forças de segurança a definição do nível de força necessário a cada contexto e operação. Determinações complementares decorrentes do princípio da prestação de contas da atividade policial e da função de controle externo pelo Ministério Público. Criação de Grupo de Trabalho de acompanhamento sob coordenação do Conselho Nacional do Ministério Público. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada parcialmente procedente.
I. Caso em exame
1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental em que se postula a elaboração de um plano de redução da letalidade policial pelo Estado do Rio de Janeiro e medidas correlatas, alegando-se, em síntese, omissão estrutural do Poder Público na adoção de medidas de redução da letalidade policial e mora injustificada no cumprimento da sentença de 16 de fevereiro de 2017 da Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso Favela Nova Brasília v. Brasil.
II. Questão em discussão
2. A questão central em discussão consiste em saber se há violação de preceitos fundamentais na política de segurança pública do Estado do Rio de Janeiro, por omissão estrutural do Poder Público, do qual resulta elevada letalidade policial, e, em caso positivo, quais são as determinações complementares necessárias para sua superação, inclusive com a análise do plano de redução da letalidade policial e medidas correlatas apresentadas.
III. Razões de decidir
3. Decisão per curiam. A posição consensual da Corte externa o reconhecimento do compromisso significativo do Estado do Rio de Janeiro em cumprir as determinações do Tribunal e reafirma o caráter posterior do controle externo das atividades policiais, com determinações visando seu aprimoramento e maior transparência.
4. Esclarecimentos introdutórios. A questão em discussão analisa a adequação do arcabouço institucional das forças policiais do Estado do Rio de Janeiro aos parâmetros estabelecidos pela Constituição, dentro dos limites da separação de poderes, de forma a tornar a política de segurança pública compatível com a ordem jurídica e os tratados de direitos humanos de que é signatária a República Federativa do Brasil.
5. Não há enfraquecimento ou desprestígio à atividade policial mas, ao contrário, a preocupação com a garantia de direitos da população civil e também dos agentes das forças de segurança. Não há, nem pode haver, antagonismo entre esses interesses. Quando compelidos a uma atuação violenta a priori, e não adstrita à efetiva necessidade, os trabalhadores e profissionais das polícias são submetidos a altíssimos níveis de estresse e risco de vida. As evidências empíricas demonstram, em complemento, não se verificar qualquer efeito dissuasório de redução da criminalidade de forma associada à letalidade das forças policiais.
6. Dados públicos apontam a realização de grande quantidade de operações policiais no curso da tramitação da ADPF e uma redução de 61% de mortes decorrentes de intervenção policial entre 2019 e 2024, bem como a redução, no mesmo período, do número de policiais mortos em serviço e a queda dos índices oficiais de crimes com resultado morte, roubos de veículo, roubos de rua, roubos a transeuntes, roubos a coletivos, roubos de celular e roubos de carga.
7. Sem embargo, a Corte reconhece a gravidade da situação da segurança pública do Rio de Janeiro, com a violação de direitos humanos decorrente da ação de organizações criminosas que se apossam de territórios, cerceiam direitos de locomoção da população e impedem o trabalho devido das forças de segurança.
8. Reconhecimento da natureza estrutural do litígio, com a necessidade de atuação coordenada e contínua entre os entes estatais, afastado o reconhecimento do estado de coisas ainda inconstitucional. A Corte Interamericana de Direitos Humanos, no caso Favela Nova Brasília, reconheceu omissão relevante e consignou a mora do Estado do Rio de Janeiro no que tange à elaboração de um plano para a redução da letalidade dos agentes de segurança. A Corte reconhece que, desde o início da tramitação da ação, em 2019, o Estado do Rio de Janeiro demonstrou compromisso significativo com a determinação da Corte Interamericana e materializou medidas complexas, as quais se encontram em curso de efetiva institucionalização, sendo afastado o estado de coisas inconstitucional.
9. Sem prejuízo da homologação parcial do conjunto de atos normativos apresentados pelo Estado do Rio de Janeiro na qualidade de plano de redução da letalidade policial, são necessárias determinações complementares atinentes à mensuração, publicização e fiscalização de dados relacionados a mortes de civis e de agentes de segurança, a consolidação de novas medidas estruturais, a ampliação da atuação da Polícia Federal na investigação de crimes que exigem repressão uniforme e um novo ciclo de acompanhamento por meio de Grupo de Trabalho sob responsabilidade do Conselho Nacional do Ministério Público.
10. Determinações complementares decorrentes dos princípios da publicidade e eficiência da administração pública (art. 37, CRFB) e da prestação de contas na atividade policial. O Estado do Rio de Janeiro deve promover as adequações normativas e administrativas necessárias quanto à mensuração e monitoramento da letalidade policial, da vitimização policial e da vitimização de civis com autoridade indeterminada do disparo, bem como observar as regras procedimentais estabelecidas na decisão.
11. Instalação de equipamentos de GPS e sistemas de gravação de áudio e vídeo nas viaturas policiais e nas fardas dos agentes de segurança. A Corte reconhece que o Estado do Rio de Janeiro vem instalando equipamentos de GPS e sistemas de gravação de áudio e vídeo, com o posterior armazenamento digital dos respectivos arquivos, devendo o Estado do Rio de Janeiro comprovar a implantação das câmeras nas viaturas policiais da Polícia Militar e da Polícia Civil, quando não estiver em atividades investigativas, e nas fardas ou uniformes dos agentes da Polícia Civil nas hipóteses pertinentes.
12. Até o encerramento dos contratos vigentes na data deste julgamento e em complemento à aplicação de recursos do orçamento estadual, fica autorizado o recebimento de recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública pelo Estado do Rio de Janeiro por meio de convênio, contrato de repasse ou instrumento congênere, para o fim de viabilizar o cumprimento da decisão, ainda que distinto seja o prazo de preservação das imagens em relação à regulamentação do Ministério da Justiça e da Segurança Pública.
13. Fica também excepcionalmente autorizada a transferência direta de recursos financeiros do Fundo Nacional de Segurança Pública aos fundos específicos de segurança pública dos Estados e do Distrito Federal, com a finalidade de garantir maior celeridade e eficiência à cooperação federativa no âmbito da segurança pública, nos tópicos especificados na decisão.
14. Determinação de instauração de inquérito pela Polícia Federal. A Polícia Federal deverá investigar indícios concretos de crimes com repercussão interestadual e internacional e que exigem repressão uniforme, nos termos da Lei 10.446, de 2002, bem como garantir equipe de dedicação exclusiva com a finalidade de atuação permanente e dedicada à produção de inteligência e à condução de investigações sobre a atuação dos principais grupos criminosos violentos em atividade no Estado e suas conexões com agentes públicos, sem prejuízo da possibilidade de atuação conjunta aos órgãos e forças de segurança estaduais. Deve a União garantir o incremento necessário da capacidade orçamentária do órgão e o Conselho de Controle de Atividades Financeiras, a Receita Federal e a Secretaria de Estado da Fazenda do Rio de Janeiro darem máxima prioridade às diligências relativas às investigações.
15. Determinação de plano de reocupação territorial de áreas sob domínio de organizações criminosas. O Estado do Rio de Janeiro e municípios interessados devem apresentar plano fundado nos princípios do urbanismo social e com o escopo de viabilizar a presença do Poder Público de forma permanente, por meio da instalação de equipamentos públicos, políticas voltadas à juventude e a qualificação de serviços básicos, devendo o plano ter caráter operacional, com cronograma objetivo, contando com alocação obrigatória de recursos federais, estaduais e municipais, inclusive oriundos de emendas parlamentares impositivas.
16. Uso proporcional da força. As forças de segurança devem observar a Lei 13.060, de 2014 (ADI 5.243), decorrendo a proporcionalidade no uso da força diretamente do texto constitucional e dos tratados de direitos humanos com adesão da República Federativa do Brasil. Cabe às próprias forças de segurança avaliar e definir o grau de força adequado a cada contexto e em cada operação, com controle a posteriori.
17. Atendimento psicossocial aos profissionais da segurança pública e regulamentação da aferição de letalidade desproporcional na atuação funcional. Deverá o Estado do Rio de Janeiro criar programa de assistência à saúde mental aos profissionais de segurança pública, estabelecendo como obrigatório o atendimento psicossocial quando houver envolvimento em incidente crítico e regulamentando a aferição da incidência de letalidade excessiva na atuação funcional, estabelecendo parâmetro a partir do qual profissional da área de saúde mental avaliará a necessidade de afastamento preventivo das atividades de policiamento ostensivo, ficando o retorno, nesse caso, a critério da corporação.
18. Ingresso forçado em domicílio. A busca domiciliar decorrente de cumprimento de mandado judicial deve ser realizada somente durante o dia, sendo válidas as buscas domiciliares executadas no contexto de flagrância delitiva, independentemente do horário, na forma do artigo 5º, XI, da Constituição, na hipótese de utilização de residências para o depósito de drogas e armas clandestinas.
19. Presença obrigatória de ambulâncias em operações policiais. Sem embargo do reconhecimento da relevância da regulamentação do atendimento tático pré-hospitalar, o Estado do Rio de Janeiro deve cumprir a Lei Estadual nº. 7.385/2016-RJ e regulamentar a presença obrigatória de ambulâncias em operações policiais com risco de conflito armado, podendo os veículos permanecerem no local mais próximo possível em que seja viável a prestação do atendimento médico em segurança. A exigência não se aplica a operações policiais de emergência e a eventual indisponibilidade de ambulâncias não impede realização da operação policial.
20. Preservação dos vestígios de crimes. Os agentes de segurança e profissionais de saúde do Estado do Rio de Janeiro devem preservar todos os vestígios de crimes possivelmente cometidos em operações policiais, de modo a evitar a remoção indevida de cadáveres sob o pretexto de suposta prestação de socorro e o descarte de peças e objetos importantes para a investigação.
21. Operações policiais realizadas em perímetros com escolas, creches, hospitais ou postos de saúde. Não há restrições territoriais por perímetro à ação policial, mas deve haver o respeito rigoroso às exigências de proporcionalidade no uso da força, especialmente no período de entrada e de saída dos estabelecimentos educacionais, devendo o respectivo comando justificar, posteriormente, em expediente próprio ou no bojo da investigação penal, as razões concretas que tornaram necessário o desenvolvimento das ações nos referidos horários. Em caso de extrema necessidade de utilização de equipamento educacional ou de saúde como base operacional das polícias civil e militar, será permitido o ingresso das forças policiais caso se verifique o uso dos estabelecimentos para prática de atividades criminosas, bem como o policiamento ostensivo regular e o tráfego de viaturas em vias próximas aos estabelecimentos citados.
22. Determinações complementares decorrentes da função institucional de controle externo da atividade policial pelo Ministério Público (art. 129, VII, CRFB). Um relatório detalhado produzido ao término de cada operação dos agentes de segurança pública é exigência de accountability da atuação estatal, devendo seu detalhamento ser dado por meio de protocolos próprios do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro.
23. Produção de provas periciais em investigações de crimes contra a vida. Os órgãos de polícia técnico-científica do Estado do Rio de Janeiro devem documentar, por meio de fotografias, as provas periciais produzidas em investigações de crimes contra a vida, notadamente o laudo de local de crime e o exame de necropsia, com o objetivo de assegurar a possibilidade de revisão independente, devendo os registros fotográficos, os croquis e os esquemas de lesão ser juntados aos autos bem como armazenados em sistema eletrônico de cópia de segurança para fins de backup.
24. A Corte reafirma a autonomia técnica, científica e funcional das perícias como condição essencial para que a investigação conduzida pelo Ministério Público possa ser levada a efeito, nos termos das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 6.621, 2.943, 3.309 e 3.318.
25. Investigação direta e viabilização do exercício da função institucional de controle externo da atividade policial pelo Ministério Público (art. 129, VII, CRFB). O reconhecimento da competência investigatória do Ministério Público deflui da competência material direta do Ministério Público, consoante disposto no art. 129, I e IX, da Constituição. Precedentes. O sentido da atribuição dada ao Ministério Público no texto constitucional coincide com o papel que se exige de uma instituição independente conforme previsto pelos Princípios das Nações Unidas sobre o Uso da Força e Armas de Fogo.
26. Sempre que houver suspeita de envolvimento de agentes dos órgãos de segurança pública na prática de crime doloso contra a vida, a investigação será atribuição do órgão do Ministério Público competente, que buscará a realização de perícias com autonomia. A investigação direta consiste em poder-dever do Ministério Público, e não de faculdade, sob pena de se compactuar com a irregularidade que deve ser cuidadosamente apurada.
27. Deve a investigação atender ao que exige a legislação de regência, em especial no que tange à oitiva das vítimas ou familiares e à imperiosa necessidade de, nos termos do art. 227 da Constituição Federal, haver prioridade absoluta nas investigações de incidentes que tenham como vítimas quer crianças, quer adolescentes, devendo o Ministério Público, em casos tais, designar membro para atuar em regime de plantão.
28. Em decorrência direta do artigo 129, VII, da CRFB, o Estado do Rio de Janeiro deve compartilhar e enviar ao Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, por meio de canal por este indicado, os dados e microdados, com georreferenciamento, sobre operações policiais, registros de ocorrência, laudos periciais e demais informações sobre investigações penais.
29. O Conselho Nacional do Ministério Público deverá, em conjunto às Corregedorias dos Ministérios Públicos locais, publicar relatórios semestrais de transparência com informações sobre o exercício da função de controle externo da atividade policial, com dados objetivos de atuação e resultados, discriminando as unidades responsáveis.
30. Criação de Grupo de Trabalho de Acompanhamento. O Grupo de Trabalho de Acompanhamento consiste em colegiado com caráter administrativo e de natureza exclusivamente consultiva, a ser coordenado pelo Conselho Nacional do Ministério Público, o qual estabelecerá sua composição, observadas as diretrizes da decisão, para, em conjunto com o Estado do Rio de Janeiro e órgãos competentes, monitorar o cumprimento e implementação das determinações, sem prejuízo da atuação do Ministério Público Federal e do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro de acordo com as suas respectivas competências.
31. O Grupo de Trabalho de Acompanhamento reportará a magistrado/a auxiliar designado/a pelo Ministro Relator, do Supremo Tribunal Federal, a quem fica delegada a competência para análise de eventuais providências judiciais em fase de execução, desde que não se trate de litígios individuais, com os poderes necessários para garantir seu cumprimento, na forma do artigo 139, IV, do Código de Processo Civil, cabendo ao Ministro Relator apreciar eventuais pedidos de reconsideração.
IV. Dispositivo e tese
32. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada parcialmente procedente, nos termos expostos. _________ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1º, III; 5º, XI; 6º; 129, VII; 227; CPC, art. 139, IV; Lei 10.446/2002; Lei 10.826/2003; Lei 13.060/2014; Lei 13.675/2018, arts. 42 a 42-E; LC 79/1994; Decreto 11.615/2023; Decreto 12.341/2024; Lei Estadual nº 7.385/2016-RJ. Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 5.243; STF, ADIs 2.943, 3.309, 3.318, 5.243 e 6.621.
(ADPF 635, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 03-04-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 21-05-2025 PUBLIC 22-05-2025) Grifo nosso.